以“總交貨人部制”和“承建部負(fù)責(zé)制”為基本制度框架的中國(guó)對(duì)外援助管理體制在特定的歷史條件和制度條件下是適合中國(guó)的國(guó)情的。這個(gè)制度框架在新中國(guó)成立后的近30年間，為中國(guó)拓寬對(duì)外關(guān)系渠道，粉碎西方世界對(duì)新中國(guó)的封鎖作出了重要的貢獻(xiàn)。具體來(lái)講，就是為了生存和發(fā)展，中國(guó)需要通過(guò)提供對(duì)外援助在第三世界發(fā)展中國(guó)家廣交朋友，而與對(duì)中國(guó)援助的需求相比，中國(guó)當(dāng)時(shí)的國(guó)力不逮。為了集中緊缺和有限的資源，完成一些援外項(xiàng)目的攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)外交戰(zhàn)略的突破，一種能夠協(xié)調(diào)各個(gè)機(jī)構(gòu)，最有效地調(diào)動(dòng)各種資源的體制就應(yīng)運(yùn)而生。這種以中央計(jì)劃和各方配合為主要特征的體制隨著中國(guó)國(guó)力的增長(zhǎng)和對(duì)外援助需求的擴(kuò)大而逐步形成由中央直接負(fù)責(zé)制定援外政策、相關(guān)部委負(fù)責(zé)援外政策的執(zhí)行和項(xiàng)目管理的體制。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中國(guó)對(duì)外援助的基本工作流程

在這種體制下，中國(guó)對(duì)外援助的基本工作流程是：黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)援外工作統(tǒng)抓統(tǒng)管，特別是周恩來(lái)總理親自過(guò)問(wèn)，研究并指導(dǎo)援外工作，各分管部委直接對(duì)中央負(fù)責(zé)，實(shí)行單位負(fù)責(zé)制，在“總交貨人部制”下是交貨人部和總交貨人部負(fù)責(zé)，在“承建部負(fù)責(zé)制”下是承建部門(mén)負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的內(nèi)容涵蓋考察工作、規(guī)劃工作、計(jì)劃管理、施工管理、設(shè)備材料的供應(yīng)和管理，以及財(cái)務(wù)管理、出國(guó)人員選派和思想教育，實(shí)習(xí)生培訓(xùn)，項(xiàng)目竣工管理，總結(jié)和技術(shù)合作等很多細(xì)致的行政管理步驟，并填報(bào)統(tǒng)計(jì)報(bào)表。各交貨人部和承建部之間，各省部專業(yè)援外機(jī)關(guān)之間，建立專業(yè)的行政責(zé)任網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和行政責(zé)任關(guān)系，通過(guò)遍布各省和部委的“援外辦公室”，相互協(xié)調(diào)配合，上情可以下達(dá)，全局可以統(tǒng)籌，保障了援外政治任務(wù)的順利執(zhí)行。

1964年1月，周恩來(lái)訪問(wèn)加納期間宣布中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助的八項(xiàng)原則

承建部負(fù)責(zé)制的出現(xiàn)是一種自然的發(fā)展。當(dāng)時(shí)，中國(guó)與外方就援建項(xiàng)目達(dá)成協(xié)議后，通常由國(guó)務(wù)院發(fā)文給相關(guān)的部委，責(zé)成其按照援外“八項(xiàng)原則”，按時(shí)、保質(zhì)、保量完成任務(wù)，并對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)承擔(dān)責(zé)任。但是，援外項(xiàng)目涉及很多領(lǐng)域，例如鐵路、農(nóng)業(yè)、輕工、廣電、文化等。所以，國(guó)務(wù)院又要發(fā)文給其他相關(guān)部委，責(zé)成其作為協(xié)作部，配合承建部（可以是其中任何部委）工作。為了便于協(xié)調(diào)，承建部設(shè)“援外辦公室”，抽調(diào)各類(lèi)專家負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中及建成后的日常管理工作。各省市也設(shè)立援外辦公室，承建部具體指定各省市落實(shí)援外項(xiàng)目中需要的設(shè)備材料、包裝發(fā)送、國(guó)外施工、質(zhì)量檢查、設(shè)備安全調(diào)試等工作，由承建部對(duì)國(guó)務(wù)院直接負(fù)責(zé)。責(zé)任關(guān)系的清晰保證了中國(guó)在經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的條件下建成了一批質(zhì)量一流的項(xiàng)目。

二、過(guò)度的行政管理種下援受雙方不平等的種子

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的缺憾也是明顯的。筆者曾經(jīng)引述過(guò)一段摘自《當(dāng)代中國(guó)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》的精辟論述：

承建部負(fù)責(zé)制和總交貨人部制一樣，單純靠行政手段管理經(jīng)援項(xiàng)目，財(cái)務(wù)管理實(shí)行預(yù)決算制，一切費(fèi)用實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)，項(xiàng)目投資多少，建設(shè)周期長(zhǎng)短，工程質(zhì)量?jī)?yōu)劣，同執(zhí)行單位的經(jīng)濟(jì)利益沒(méi)有關(guān)系，不利于充分調(diào)動(dòng)項(xiàng)目執(zhí)行單位和廣大援外人員的積極性。這些弊病在七十年代末暴露得更為明顯。

除了行政管理手段的缺憾外，過(guò)度的行政管理還導(dǎo)致了“只算政治賬，不算經(jīng)濟(jì)賬”的弊端。由于中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人承諾將自己最好的技術(shù)和物資用于對(duì)外援助，執(zhí)行人員有時(shí)出于政治考慮而勉強(qiáng)滿足受援國(guó)不太合理的要求，犯了周恩來(lái)總理批評(píng)的“不結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際”“不調(diào)查研究”的錯(cuò)誤。有時(shí)，中國(guó)為了完成任務(wù)而竭盡全力幫助一些受援國(guó)進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)，越俎代庖地完成從設(shè)計(jì)、施工、安裝到試運(yùn)行的“交鑰匙”工程，結(jié)果卻造成了受援國(guó)的依賴，也種下了援、受雙方不平等的種子。

方毅

方毅部長(zhǎng)曾生動(dòng)而嚴(yán)厲地提出過(guò)批評(píng)，他認(rèn)為，少數(shù)援外人員中的大國(guó)沙文主義和民族利己主義有所抬頭，例如有些同志認(rèn)為我們?cè)褡逯髁x國(guó)家，是“凈交窮朋友”“背包袱”。有些同志看到某些國(guó)家人民生活水平較高，工業(yè)技術(shù)水平也不低，就認(rèn)為我們?cè)麄兪恰案F幫富”“低幫高”。有些同志不懂得援助是相互的道理，只看到我們?cè)鷦e人，看不到人家對(duì)我們的支持。這些同志看問(wèn)題有片面性：只看局部，不看整體；只看經(jīng)濟(jì)，不看政治；只看眼前，不看長(zhǎng)遠(yuǎn)；因而都是不正確的。有些同志“居功自傲”“自作主張”、“擺‘專家’架子、不平等相待，極少數(shù)人不尊重受援國(guó)的政府法令和風(fēng)俗習(xí)慣，雖屬少數(shù)，但對(duì)外影響極壞”。有些項(xiàng)目設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏高，脫離實(shí)際，甚至盲目追求先進(jìn)，不適合受援國(guó)國(guó)情，造成浪費(fèi)。有的國(guó)家天氣很熱，廠房設(shè)計(jì)卻沒(méi)有考慮有效的通風(fēng)設(shè)施，反而開(kāi)天窗，夏天陽(yáng)光直射，室溫很高。有些項(xiàng)目組人員對(duì)受援國(guó)的調(diào)研不深不透，考察和設(shè)計(jì)脫節(jié)，也有的對(duì)援外設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量審查把關(guān)不夠，有些出國(guó)人員業(yè)務(wù)水平低，有些項(xiàng)目派遣人員偏多，貫徹勤儉辦援外方針不夠，管理制度不嚴(yán)格，以“援外特殊”為由，大手大腳、鋪張浪費(fèi)等。方毅對(duì)這些現(xiàn)象進(jìn)行了逐一批評(píng)，并指出外經(jīng)部宣傳八項(xiàng)原則和勤儉辦援外的力度不夠，需要加強(qiáng)。

中國(guó)援助阿爾巴尼亞的宣傳畫(huà)

三、謹(jǐn)防在援助過(guò)程中的大國(guó)主義傾向

事實(shí)上，中國(guó)的援外主管單位（即外經(jīng)部）不間斷地警示參與援外的人員和機(jī)構(gòu)要實(shí)事求是、厲行節(jié)約、因地制宜，合理降低工程造價(jià)，反對(duì)寬打?qū)捰?、不講經(jīng)濟(jì)核算和不計(jì)成本的現(xiàn)象，要求力爭(zhēng)做到“投資少、收效快，充分發(fā)揮援外資金的效用”。要求援外各部門(mén)“加強(qiáng)計(jì)劃管理，認(rèn)真貫徹勤儉辦援外的方針”，并加強(qiáng)調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，還出臺(tái)了《援外成套項(xiàng)目設(shè)計(jì)總概算編制辦法》等規(guī)定。但是在實(shí)施過(guò)程中，由于行政約束力大大高于經(jīng)濟(jì)約束力，所以導(dǎo)致行政管理也往往先于、重于經(jīng)濟(jì)管理，且缺少有效的經(jīng)濟(jì)管理手段，因此為了“完成任務(wù)”而不惜代價(jià)的情況從體制上看是難以避免的。久而久之，中國(guó)援外的規(guī)模超出了中國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的承受能力，在中國(guó)恢復(fù)了在聯(lián)合國(guó)的合法席位，國(guó)際地位空前提高，因而發(fā)展中國(guó)家對(duì)中國(guó)的援助需求日益增多的情況下，中國(guó)對(duì)外援助規(guī)模急劇擴(kuò)大。

1971年至1975年，中國(guó)對(duì)外援助支出增長(zhǎng)過(guò)猛，占同期國(guó)家財(cái)政總支出的比例高達(dá)5.88%，其中1973年高達(dá)6.92%。所以，改革是必然趨勢(shì)，關(guān)鍵在于改革的時(shí)機(jī)或發(fā)端，以及路向和方式的選擇。在20世紀(jì)70年代，雖然中國(guó)的對(duì)外援助改革并沒(méi)有成為明確的口號(hào)或目標(biāo)，但是從對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部的多次全國(guó)性援外工作會(huì)議（1971、1972、1973、1975、1977）討論的主題來(lái)看，改革已經(jīng)呼之欲出。這些會(huì)議多次強(qiáng)調(diào)援外工作的要義是促進(jìn)受援國(guó)自力更生，而且還明確指出，中國(guó)援外工作中存在大國(guó)主義的思想傾向，存在脫離實(shí)際、貪大求洋、鋪張浪費(fèi)的傾向，要求援外政策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)要因地制宜、講求實(shí)效、勤儉節(jié)約。

在實(shí)行改革開(kāi)放政策之前，中國(guó)在援外體制方面已經(jīng)進(jìn)行了大幅度的規(guī)制建設(shè)，例如建立了援外工程的開(kāi)竣工制度和程序，明確了倉(cāng)庫(kù)財(cái)務(wù)管理方法和經(jīng)濟(jì)援助設(shè)計(jì)費(fèi)用計(jì)價(jià)方法，出臺(tái)了援外人員的各項(xiàng)補(bǔ)貼和出國(guó)人員的教育和紀(jì)律等相關(guān)規(guī)定。在規(guī)章制度中，還細(xì)致地制定了援外工程的考察規(guī)范，規(guī)定了出國(guó)考察前的準(zhǔn)備工作，細(xì)致到了對(duì)援外工作人員的專業(yè)、思想和身體情況都提出了具體的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)援外工作的特殊情況，提出“專業(yè)配齊、專業(yè)對(duì)口、一專多能、有獨(dú)立工作能力”等要求。此外，還提出了援外考察人員參與設(shè)計(jì)等規(guī)定，避免援外工程設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)要求脫節(jié)而造成設(shè)計(jì)不合理和浪費(fèi)。

1973年，中國(guó)援建的坦贊鐵路隧道內(nèi)施工。

四、受援國(guó)反目促進(jìn)中國(guó)援外政策的調(diào)整

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部的工作是細(xì)致入微的。根據(jù)周恩來(lái)總理的指示精神，具體地從尊重受援國(guó)的角度出發(fā)，研究并提出了有關(guān)受援國(guó)工業(yè)布局的規(guī)劃意見(jiàn)，在有關(guān)項(xiàng)目的原材料供應(yīng)、產(chǎn)品銷(xiāo)售、動(dòng)力和水源、自然地理、交通運(yùn)輸、協(xié)作關(guān)系等方面都規(guī)定要進(jìn)行綜合分析，權(quán)衡利弊，提出經(jīng)濟(jì)合理的方案。甚至對(duì)于如何應(yīng)對(duì)受援國(guó)提出的不合理要求，也有明確的指示，即以誠(chéng)懇的態(tài)度、耐心的說(shuō)服和平等的協(xié)商等方式來(lái)解決分歧，既不可操之過(guò)急，也不模棱兩可，以避免或減少執(zhí)行過(guò)程中由于不堅(jiān)持原則、不考慮能力、不講究經(jīng)濟(jì)技術(shù)合理性，而給援外工程帶來(lái)包袱和后患的情況發(fā)生。因?yàn)槟菢訒?huì)最終損害中國(guó)和受援國(guó)之間友誼。對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部和外交部還曾經(jīng)發(fā)文，要求中方人員勸說(shuō)受援國(guó)，不要為中國(guó)援建項(xiàng)目修建紀(jì)念碑并防止類(lèi)似的大國(guó)主義傾向。商務(wù)部要求各駐外機(jī)構(gòu)在與受援國(guó)合作時(shí)，“以對(duì)方為主，我方當(dāng)好參謀”，處處注意尊重受援國(guó)主權(quán)，并于細(xì)節(jié)中體現(xiàn)中國(guó)的國(guó)際主義精神。正是這種精神成為令發(fā)展中國(guó)家信服的力量。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，當(dāng)時(shí)中國(guó)的援外工作，無(wú)論從戰(zhàn)略指導(dǎo)、原則制定，還是從工程設(shè)計(jì)、人員派出和后勤保證等角度看，都集中了中國(guó)的最高水平。換句話說(shuō)，中國(guó)通過(guò)援外工作展現(xiàn)給受援國(guó)的是中國(guó)各領(lǐng)域中最優(yōu)秀的一面。

中國(guó)援助越南時(shí)的宣傳畫(huà)

中國(guó)對(duì)外援助中體現(xiàn)的高水平依靠的是全國(guó)一盤(pán)棋的組織和協(xié)作結(jié)構(gòu)。在援外任務(wù)日益加重的整個(gè)20世紀(jì)70年代，根據(jù)周恩來(lái)總理的指示，在全國(guó)絕大多數(shù)省、直轄市、自治區(qū)都成立了對(duì)外經(jīng)濟(jì)工作機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)宣傳中國(guó)的國(guó)際主義，同時(shí)，負(fù)責(zé)組織落實(shí)中國(guó)的對(duì)外援助項(xiàng)目，管理、審查、協(xié)調(diào)、協(xié)助解決援外工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，形成了多層的援外積極性。

但是，如前所述，由于只算政治賬而不算經(jīng)濟(jì)賬，中國(guó)援外工作中不斷受到重視，但始終無(wú)法糾正的不講求實(shí)際、不因地制宜甚至大國(guó)主義傾向還是屢禁不止。單靠行政手段去解決行政體制內(nèi)的弊端就如同臨淵羨魚(yú)、紙上談兵。因此，盡管相關(guān)部門(mén)年復(fù)一年地強(qiáng)調(diào)，并采取各項(xiàng)行政措施，但是對(duì)外援助的體制、機(jī)制、政策、方式等方面的全面改革卻一直拖到了全國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策以后。在國(guó)際政治領(lǐng)域里，中國(guó)的受援大國(guó)阿爾巴尼亞和越南在新的國(guó)際形勢(shì)下與中國(guó)反目，更給中國(guó)對(duì)外援助事業(yè)敲起了警鐘，促使中國(guó)反思對(duì)外援助政策，并開(kāi)始就援外問(wèn)題進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。