預(yù)算改革：關(guān)鍵在立法，核心在民主

記者 丁靜

日前，隨著國(guó)改委等中央政府部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)2013年的部門(mén)預(yù)算，2013年中央部門(mén)預(yù)算公開(kāi)全面啟動(dòng)。這是中央各部門(mén)自2010年首次公開(kāi)部門(mén)預(yù)算以來(lái)，連續(xù)第四年推進(jìn)部門(mén)預(yù)算公開(kāi)。

財(cái)政部相關(guān)人員表示，今年部門(mén)預(yù)算公開(kāi)有很多新變化，其亮點(diǎn)是今年中央各部門(mén)預(yù)算公開(kāi)更加詳細(xì)，與此同時(shí)，也一并公開(kāi)了部門(mén)“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算。

近年來(lái)，預(yù)算公開(kāi)備受公眾關(guān)注，而政府也一直在致力于預(yù)算改革，建立完整的預(yù)算體制。近日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院召開(kāi)的第一次廉政工作會(huì)議上，要求建立公開(kāi)、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，把政府所有的收入和支出都納入預(yù)算，形成強(qiáng)有力的約束機(jī)制。在李克強(qiáng)主持召開(kāi)新一屆政府首次經(jīng)濟(jì)形勢(shì)專(zhuān)家和企業(yè)負(fù)責(zé)人座談會(huì)上，他在肯定大方向正確的同時(shí)也不忘提醒：“目前，我們要先推動(dòng)預(yù)算改革，樹(shù)立公信力，再談進(jìn)一步推動(dòng)其他方面的改革問(wèn)題?！?/p>

“魔鬼藏在細(xì)節(jié)之中”

目前，我國(guó)預(yù)算存在諸多問(wèn)題，一般情況下，相關(guān)部門(mén)只是發(fā)布一個(gè)“簡(jiǎn)版”的預(yù)算，把公眾真正關(guān)心的且能看得懂的的詳細(xì)數(shù)據(jù)隱藏起來(lái)。從每年公布的預(yù)算情況來(lái)看，大多人反映是“看不懂”。

從國(guó)際比較的角度看，我國(guó)的預(yù)算透明度與國(guó)際公認(rèn)的規(guī)范相比還有很大差距。2001年，普華永道發(fā)布了關(guān)于“不透明指數(shù)”的調(diào)研報(bào)告，該報(bào)告從腐敗、法律、財(cái)經(jīng)政策、政府管制等五個(gè)方面對(duì)“不透明指數(shù)”進(jìn)行評(píng)分和排序，結(jié)果我國(guó)被列為透明度最低的國(guó)家。令人遺憾的是，直至今日，這一排序并沒(méi)有得到明顯改觀。

中南大學(xué)PPLG研究中心研究員楊孟著在接受本報(bào)記者采訪時(shí)指出，雖然財(cái)政部公開(kāi)的部門(mén)預(yù)算已經(jīng)到了“項(xiàng)”一級(jí)，但這也僅僅是一種形式而已，涉及實(shí)質(zhì)的內(nèi)容太少，與公眾的期望和要求還有很大差距，飽受社會(huì)公眾詬病。

而今年4月初，廣州市41個(gè)部門(mén)公布了56頁(yè)的2013年預(yù)算。據(jù)相關(guān)知情人介紹，該預(yù)算表項(xiàng)目的分類(lèi)依據(jù)的是經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)容和性質(zhì)，且具體到了預(yù)算科目的“款”級(jí)。由于該分類(lèi)方法遵循了現(xiàn)行預(yù)算制度關(guān)于預(yù)算收支科目分類(lèi)的相關(guān)規(guī)定，能夠較好地反映政府機(jī)關(guān)和個(gè)人的工資、獎(jiǎng)金、差旅費(fèi)、招待費(fèi)等具體項(xiàng)目的詳細(xì)支出情況，老百姓當(dāng)然“看得懂”。

但關(guān)于廣州市質(zhì)監(jiān)局的三公經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算表僅存了一個(gè)晚上，原本56頁(yè)的版本被一個(gè)46頁(yè)的新版本代替，消失的10頁(yè)是關(guān)于財(cái)政撥款安排三公經(jīng)費(fèi)支出的預(yù)算表。

楊孟著說(shuō)，“看得懂”的被“看不懂”的“簡(jiǎn)版”取而代之，是一種是很不正常的現(xiàn)象?！澳Ч聿卦诩?xì)節(jié)之中”。發(fā)布“簡(jiǎn)版”預(yù)算唯一可能的解釋是背后一定有“鬼”，任何的理由和解釋?zhuān)T如“國(guó)家秘密”之類(lèi)，均是敷衍搪塞，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中都是不成立的。

“它至少反映出這樣幾個(gè)問(wèn)題：一是政府部門(mén)權(quán)力高于《政府信息公開(kāi)條例》和社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是政府部門(mén)權(quán)力與部門(mén)預(yù)算息息相關(guān)，公開(kāi)“簡(jiǎn)版”預(yù)算是保護(hù)權(quán)力擴(kuò)張、濫用、甚至貪污腐敗行為不受制約的有效途徑；三是政府部門(mén)既得利益與部門(mén)預(yù)算息息相關(guān)，公開(kāi)“簡(jiǎn)版”預(yù)算是保護(hù)既得利益不受影響的實(shí)用工具和方法；四是預(yù)算管理未與預(yù)算支出的效能和政府績(jī)效管理掛起鉤來(lái)，還存在脫節(jié)、弱化、不規(guī)范和隨意性大等現(xiàn)象；五是代議機(jī)關(guān)在參與政府預(yù)算管理，監(jiān)督民意行使和保證政府權(quán)力運(yùn)性的正當(dāng)性方面力度不夠，很多方面還流于形式；六是預(yù)算編制缺乏開(kāi)放性，預(yù)算聽(tīng)證制度不完善；七是預(yù)算法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，作為第二憲法的《預(yù)算法》存在嚴(yán)重漏洞，有待修訂完善?！睏蠲现f(shuō)。

技術(shù)不是問(wèn)題 關(guān)鍵在于立法

目前，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算實(shí)行的是所謂增量預(yù)算法，即今年的錢(qián)花不完，明年就要核減。為此，不少部門(mén)出現(xiàn)了年底突擊花錢(qián)的現(xiàn)象，造成的資源的浪費(fèi)，滋生了腐敗。公眾期待預(yù)算公開(kāi)，但從目前公開(kāi)的情況來(lái)看，卻不盡如人意。關(guān)于預(yù)算公開(kāi)，是客觀上無(wú)法說(shuō)清，還是主觀上不想說(shuō)清，大家不得而知。預(yù)算編制真的那么難嗎？

楊孟著直言不諱地指出，財(cái)政預(yù)算實(shí)行增量預(yù)算不合理。增量預(yù)算法的適用范圍十分狹窄，只能在預(yù)算期與基期已發(fā)生的預(yù)算項(xiàng)目完全相同且預(yù)算期有新增預(yù)算項(xiàng)目的特殊情況下才能使用，它忽略了預(yù)算目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等預(yù)算管理中最為關(guān)鍵的問(wèn)題。隨著預(yù)算管理的中心和方向由控制管理向績(jī)效管理的逐步轉(zhuǎn)變，增量預(yù)算法現(xiàn)已不適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境和條件的需要，應(yīng)盡快淘汰出局，被更加先進(jìn)、科學(xué)、實(shí)用的零基預(yù)算法取而代之。

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)資本運(yùn)營(yíng)研究中心主任、副教授、博士后馮鵬程在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，我國(guó)信息不透明，政務(wù)不公開(kāi)，是歷史遺留問(wèn)題，從政府方面來(lái)說(shuō)，主觀上就不想說(shuō)清。財(cái)政預(yù)算公開(kāi)與家里過(guò)日子進(jìn)行預(yù)算一樣，拿多少錢(qián)，花在哪里？用最簡(jiǎn)單明確的數(shù)字表達(dá)出來(lái)，沒(méi)有理由看不懂，這還是與相關(guān)部門(mén)的態(tài)度有關(guān)系，人們之所以看不懂，是因?yàn)橄嚓P(guān)部門(mén)就不想讓公眾看懂。

馮鵬程指出，關(guān)于預(yù)算改革的重點(diǎn)還是在于立法，技術(shù)上不存在多大的難題。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)立法，使之有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。從法律層面規(guī)定預(yù)算應(yīng)該公開(kāi)什么，預(yù)算的相關(guān)表格應(yīng)該如何做，應(yīng)該規(guī)定什么時(shí)候公開(kāi)。對(duì)于不公開(kāi)預(yù)算或者預(yù)算公開(kāi)程度不夠的相關(guān)部門(mén)，應(yīng)給與相應(yīng)的處罰，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。政府拿著納稅人的錢(qián)，但是不告訴錢(qián)花在什么地方，這是法律的缺失。而針對(duì)現(xiàn)在技術(shù)上實(shí)行的增量預(yù)算法，存在不合理的因素，可以考慮實(shí)施零基預(yù)算的方法，不考慮以往會(huì)計(jì)期間所發(fā)生的費(fèi)用項(xiàng)目或費(fèi)用數(shù)額，今年花多少錢(qián)，看今年要做多少事。

楊孟著在接受本報(bào)記者采訪時(shí)也表示，在現(xiàn)代信息技術(shù)條件下，編制一份讓人看懂的財(cái)政預(yù)算并不難，只要采用科學(xué)的復(fù)合分類(lèi)方法并使擬公布的內(nèi)容詳盡到公眾滿意的程度就可以了，也就是人們常說(shuō)的將支出項(xiàng)目細(xì)化到“款”一級(jí)。難的是來(lái)自政府部門(mén)自身的阻力過(guò)于強(qiáng)大，以至于在面對(duì)廣大社會(huì)公眾的強(qiáng)烈訴求下，政府與社會(huì)公眾的博弈均衡解竟能“暗箱”操縱，社會(huì)公眾知情權(quán)讓位于政府部門(mén)利益的格局難以撼動(dòng)。公布“簡(jiǎn)版”預(yù)算便是例證。由此，從基于憲政視角下的預(yù)算民主理念來(lái)看，一個(gè)政府公布的財(cái)政預(yù)算，是否讓老百姓“看得懂”，是衡量該政府是否“責(zé)任政府”、“陽(yáng)光政府”、“服務(wù)政府”和“廉潔政府”的典型標(biāo)志。

在編制讓人“看得懂”的財(cái)政預(yù)算方面，香港的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。香港政府公布的財(cái)政預(yù)算內(nèi)容包括所有的82個(gè)支出項(xiàng)目和近5年的政府收支計(jì)劃統(tǒng)計(jì)情況，納稅人繳納的每一分錢(qián)怎么花，花在哪里，一目了然。財(cái)政預(yù)算案除了詳盡的文字、數(shù)據(jù)外，還配有大量的插圖、表格、漫畫(huà)，讓人讀來(lái)饒有興趣。預(yù)算案不僅編列當(dāng)年預(yù)算，還附有未來(lái)5年的收支預(yù)測(cè)和中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。公布的方式和途徑也是多種多樣，即可在香港政府網(wǎng)站上下載電子版，也可到指定的地點(diǎn)領(lǐng)取印刷版，十分方便。

預(yù)算改革的核心是“預(yù)算民主”

目前，財(cái)政收入增速下降，我國(guó)政府面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，預(yù)算改革迫在眉睫。李克強(qiáng)總理曾在兩會(huì)記者會(huì)上面對(duì)財(cái)政收入下降曾經(jīng)約法三章：“一是政府性的樓堂館所一律不得新建；二是財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增；三是公費(fèi)接待、公費(fèi)出國(guó)、公費(fèi)購(gòu)車(chē)只減不增?！庇纱艘部梢钥闯鑫覈?guó)政府對(duì)于預(yù)算改革的決心。

近年來(lái)，我國(guó)“政企不分”為“三公消費(fèi)”的轉(zhuǎn)移列支提供了便利和可能；“費(fèi)稅不分”成為導(dǎo)致公共財(cái)政預(yù)算行為扭曲變形的幫兇；財(cái)稅制度的法治化程度過(guò)低問(wèn)題等問(wèn)題日益暴露出來(lái)。

在楊孟著看來(lái)，我國(guó)預(yù)算改革工程浩大，涉及面廣，內(nèi)容繁多、情況復(fù)雜。但千頭萬(wàn)緒，總會(huì)有一個(gè)總樞紐，牽一發(fā)而動(dòng)全身。這個(gè)總樞紐就是“預(yù)算民主”。預(yù)算改革的核心就是使我國(guó)的政府預(yù)算盡快“預(yù)算民主”起來(lái)，即構(gòu)建公開(kāi)、透明、民主和法治的政府預(yù)算制度，以限制政府的征稅權(quán)和預(yù)算開(kāi)支行為。主要包括：建立預(yù)算主體權(quán)力制衡機(jī)制；建立完善包括社會(huì)公眾預(yù)算過(guò)程參與制度和預(yù)算文件公開(kāi)制度在內(nèi)的預(yù)算全程監(jiān)控機(jī)制；修訂《憲法》中有關(guān)稅收條款，把“稅收法定”原則寫(xiě)入憲法，明確納稅人的權(quán)利；“做實(shí)人大”，發(fā)揮代議機(jī)關(guān)的獨(dú)立職能和作用，使政府的財(cái)政收入和支出均受“人大代表的實(shí)際審議、約束和批準(zhǔn)。

楊孟著認(rèn)為，站在預(yù)算管理的視角來(lái)透析，相關(guān)部門(mén)編制并發(fā)布“簡(jiǎn)版”預(yù)算，無(wú)疑與預(yù)算約束軟化有關(guān)。杜絕“簡(jiǎn)版”預(yù)算，必須建立完善預(yù)算支出事前、事中、事后全程動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)控制度，讓預(yù)算約束“硬”起來(lái)。

楊孟著建議，一是在預(yù)算支出環(huán)節(jié)，建立完善預(yù)算支出分級(jí)授權(quán)審批制度，給預(yù)算資金裝上“安全閥”。如招待費(fèi)支出，接待什么、怎樣接待、要否接待，不再由自己“說(shuō)了算”；二是在效能評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，建立完善預(yù)算支出效能審查評(píng)議制度，為預(yù)算管理?yè)苷茖W(xué)化、民主化和透明化的正確航向；三是在信息公開(kāi)環(huán)節(jié)，建立完善預(yù)算支出情況通報(bào)（公示）制度，讓政府部門(mén)內(nèi)部成員和社會(huì)公眾積極參與監(jiān)督管理并發(fā)揮“負(fù)反饋調(diào)節(jié)”作用。預(yù)算管理“接地氣”了，預(yù)算約束也就“硬”起來(lái)了，“三公”經(jīng)費(fèi)自然“陽(yáng)光”起來(lái)了，“簡(jiǎn)版”預(yù)算也就不復(fù)存在了?！?/p>

本報(bào)短評(píng)

預(yù)算公開(kāi)并不意味著預(yù)算透明，唯有老百姓“看得懂”的預(yù)算，才是能夠監(jiān)督的預(yù)算，能監(jiān)督的預(yù)算才是“陽(yáng)光預(yù)算”。建立透明政府、廉潔政府，防止腐敗，應(yīng)從預(yù)算透明做起。

真正意義上的預(yù)算公開(kāi)透明則意味著，預(yù)算信息應(yīng)全方位、全過(guò)程公開(kāi)，包括時(shí)間、形式、內(nèi)容和詳盡程度等，其最高原則是滿足社會(huì)公眾行使法律賦予的權(quán)利和義務(wù)的需要。預(yù)算的公開(kāi)透明是一個(gè)由不規(guī)范到規(guī)范的漸進(jìn)過(guò)程，要達(dá)到完全公開(kāi)透明的要求，還有很長(zhǎng)的路要走。

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