中國(guó)社會(huì)的迅猛發(fā)展給社會(huì)科學(xué)研究帶來(lái)了全新挑戰(zhàn)：實(shí)踐創(chuàng)新不斷沖破既定的學(xué)術(shù)話語(yǔ)體系并引領(lǐng)著學(xué)術(shù)話語(yǔ)更新。這種挑戰(zhàn)對(duì)于學(xué)術(shù)研究而言當(dāng)然具有積極意義：它能夠激勵(lì)學(xué)術(shù)研究不斷自我批判和革新。但是這種挑戰(zhàn)對(duì)于實(shí)踐進(jìn)程而言則具有一定危險(xiǎn)性：當(dāng)缺乏學(xué)術(shù)研究這根理性韁繩的引導(dǎo)時(shí)，實(shí)踐創(chuàng)新可能會(huì)變?yōu)槊擁\狂奔、無(wú)法駕馭的野馬。工業(yè)革命進(jìn)程中的近現(xiàn)代歐洲社會(huì)史乃至工業(yè)革命以來(lái)的世界社會(huì)史已經(jīng)印證了這種危險(xiǎn)性。因此，面臨實(shí)踐創(chuàng)新和突破，社會(huì)科學(xué)研究者既要以開(kāi)放的心態(tài)尊重實(shí)踐、回應(yīng)實(shí)踐，也要以科學(xué)的精神反思實(shí)踐、引領(lǐng)實(shí)踐。本文就嘗試以這種學(xué)術(shù)立場(chǎng)引入關(guān)于社會(huì)治理精細(xì)化的討論。

社會(huì)治理精細(xì)化，不同于“社會(huì)治理”，無(wú)論是在行動(dòng)意義上還是話語(yǔ)意義上，都是中國(guó)當(dāng)下社會(huì)治理實(shí)踐的創(chuàng)新成就。就行動(dòng)意義上的社會(huì)治理精細(xì)化而言，它是中國(guó)社會(huì)從總體支配轉(zhuǎn)向技術(shù)治理的改革宏大實(shí)踐中的當(dāng)下組成部分之一 ①，是對(duì)社會(huì)領(lǐng)域特別是民生領(lǐng)域過(guò)往那種粗放式管理的否定性實(shí)踐探索和超越性實(shí)踐探索。就話語(yǔ)意義上的社會(huì)治理精細(xì)化而言，它是對(duì)地方基層社會(huì)治理實(shí)踐中那些成功經(jīng)驗(yàn)的一種概括性表達(dá)，也是對(duì)中國(guó)社會(huì)公平實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐方式的一種界定。毫無(wú)疑問(wèn)，社會(huì)科學(xué)研究者應(yīng)該關(guān)注和尊重作為實(shí)踐創(chuàng)新成果的社會(huì)治理精細(xì)化。而表達(dá)這種關(guān)注和尊重的最恰當(dāng)方式就是將社會(huì)治理精細(xì)化這一實(shí)踐創(chuàng)新確立為學(xué)術(shù)研究對(duì)象，深入開(kāi)展學(xué)理分析，以便有可能在方法論意義上引領(lǐng)這一實(shí)踐創(chuàng)新步入理性的軌道，避免其陷入形式主義和非理性的實(shí)踐泥潭。

一、成就與局限：社會(huì)治理精細(xì)化研究的微觀視野

關(guān)于社會(huì)治理精細(xì)化的學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)屈指可數(shù)，目前檢索到最早直接討論“社會(huì)治理精細(xì)化”的文獻(xiàn)作者是陸志孟、于立平（關(guān)于社區(qū)治理精細(xì)化的文獻(xiàn)則可以追溯到2012年②），他們?cè)敿?xì)地描述了社會(huì)治理精細(xì)化的內(nèi)涵：“在社會(huì)治理活動(dòng)中引入精細(xì)化理念與原則，利用更低的成本、更專(zhuān)業(yè)的治理手段，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更關(guān)注細(xì)節(jié)和更加人性化的治理效果。即按照精益、精確、細(xì)致、嚴(yán)格的原則，以標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、規(guī)范化、人性化的思路，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理理念、制度、手段和技術(shù)的精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理活動(dòng)的全方位覆蓋、全過(guò)程監(jiān)管、高效能運(yùn)作”，并提出社會(huì)治理精細(xì)化的目標(biāo)就是“精、全、細(xì)、嚴(yán)、靈”，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)主要依靠六大路徑：多元主體協(xié)同化、操作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)化、資源統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)化、信息支撐現(xiàn)代化、隊(duì)伍建設(shè)專(zhuān)業(yè)化、績(jī)效管理動(dòng)態(tài)化。③ 此后蔣源發(fā)表了兩篇討論社會(huì)治理精細(xì)化的文章，一篇集中討論社會(huì)治理精細(xì)化的新路徑，明確提出：社會(huì)精細(xì)化治理是社會(huì)管理和服務(wù)方式“微創(chuàng)新”的過(guò)程④；另一篇?jiǎng)t討論了社會(huì)治理精細(xì)化的定位，提出“技術(shù)—服務(wù)”是社會(huì)治理精細(xì)化的應(yīng)然導(dǎo)向，主張通過(guò)培育社會(huì)治理的精細(xì)文化、構(gòu)建“精明行政”體系、構(gòu)筑多元主體治理格局、建立現(xiàn)代信息技術(shù)與基層社會(huì)治理的互促機(jī)制等方式，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型提升⑤。楊雅廈最新發(fā)表的一篇文章認(rèn)為，“所謂社會(huì)治理精細(xì)化，是指在績(jī)效目標(biāo)指引下，通過(guò)機(jī)構(gòu)部門(mén)的科學(xué)設(shè)置、管理流程重構(gòu)來(lái)推動(dòng)‘粗放式’社會(huì)治理思維和方式的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理各方管理框架的標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)行的細(xì)節(jié)化以及服務(wù)的人性化”，主張要從四個(gè)維度提升社會(huì)治理精細(xì)化水平：做好社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)研判的精準(zhǔn)化工作，“以人為本”作為社會(huì)治理精細(xì)化的出發(fā)點(diǎn)和立腳點(diǎn)，形成多元共治的社會(huì)治理精細(xì)化格局，以信息化建設(shè)引領(lǐng)社會(huì)治理精細(xì)化創(chuàng)新。⑥

   這些討論雖然各自角度不同，但是在學(xué)理上具有很明顯的方法論共性：主要是以微觀視野討論社會(huì)治理精細(xì)化。共性的第一個(gè)表現(xiàn)，就是學(xué)科范式的微觀性。這些討論都是從公共管理學(xué)視域來(lái)闡發(fā)關(guān)于社會(huì)治理精細(xì)化的概念及其相關(guān)問(wèn)題，雖然也涉及一些宏觀領(lǐng)域的分析，但是基本上是移植了企業(yè)管理學(xué)中的“精細(xì)化”管理的理念和原理。而企業(yè)作為市場(chǎng)主體之一，是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本研究對(duì)象。因此，“精細(xì)化”管理移植到社會(huì)治理中來(lái)，就先天地帶著微觀視野的特征。共性的第二個(gè)表現(xiàn)，就是“技術(shù)”導(dǎo)向的討論偏好。這些討論在論及精細(xì)化治理目標(biāo)、路徑等操作性問(wèn)題時(shí)，無(wú)一例外都強(qiáng)調(diào)了“技術(shù)”的重要性，既包括新的科學(xué)技術(shù)手段在社會(huì)治理中的應(yīng)用，也包括治理活動(dòng)的技術(shù)理性化的發(fā)育（即所謂標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化等等）。雖然就技術(shù)導(dǎo)向本身而言能夠包括宏觀技術(shù)和微觀技術(shù)兩個(gè)層面，但是前述文獻(xiàn)中的討論焦點(diǎn)是微觀技術(shù)層面的，因?yàn)檫@些討論更關(guān)注具體社會(huì)治理活動(dòng)中的技術(shù)實(shí)現(xiàn)。共性的第三個(gè)表現(xiàn)，就是“末端”導(dǎo)向的偏好。這些討論在論及精細(xì)化的機(jī)制、功能、意義等相關(guān)問(wèn)題時(shí)，都特別關(guān)注社會(huì)治理中的“最后一公里”的問(wèn)題，有的將焦點(diǎn)集中于基層治理精細(xì)化具體討論（可以稱(chēng)之為基層導(dǎo)向），有的將焦點(diǎn)集中于局部社會(huì)治理精細(xì)化的具體討論(可以稱(chēng)之為局部導(dǎo)向)，有的將焦點(diǎn)集中到 “個(gè)人”需求真實(shí)滿(mǎn)足的具體討論上。無(wú)論是基層治理精細(xì)化還是局部治理精細(xì)化（更不用說(shuō)“以人為本”的精細(xì)化），其實(shí)質(zhì)都是關(guān)注如何成功實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理活動(dòng)的末端傳導(dǎo)，因此末端導(dǎo)向?qū)嵸|(zhì)仍然是微觀導(dǎo)向的社會(huì)治理精細(xì)化。

應(yīng)該看到，這種微觀視野的社會(huì)治理精細(xì)化討論相對(duì)于那些社會(huì)治理的抽象的宏大理論敘述而言具有重要的進(jìn)步意義：它更具有實(shí)踐親和力。首先，這些精細(xì)化的討論為人們深刻反思“粗放式”社會(huì)管理提供了有力批判武器。 盡管人們對(duì)“粗放式”社會(huì)管理早就深?lèi)和唇^，但長(zhǎng)期以來(lái)僅僅是對(duì)這種管理方式所導(dǎo)致的不良后果加以鞭撻，而對(duì)于如何才能永久終結(jié)不良后果的反思并不充分，這是因?yàn)樘幱谌粘Ｉ钪械钠胀ㄈ巳狈ψ銐虻闹R(shí)工具來(lái)輔助反思。精細(xì)化治理的提出則為人們提供了一個(gè)有效的知識(shí)工具，它建立了一個(gè)與“粗放式”管理對(duì)立的概念，并在這個(gè)概念之下試圖尋求徹底避免不良后果的解決方案。這一概念很容易為日常生活中的普通人所熟悉和掌握，并成為他們否定“粗放式”社會(huì)管理模式的知識(shí)支撐。其次，這些精細(xì)化的討論為社會(huì)治理現(xiàn)代化提供了可操作的指引。在精細(xì)化治理的概念提出之前，學(xué)術(shù)界關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)“社會(huì)治理現(xiàn)代化”的討論雖然較為豐富，但是這些討論與實(shí)踐缺乏關(guān)聯(lián)通道，它們往往是一些原則性的描述，而這些原則性描述往往又是對(duì)宏大政治話語(yǔ)的再解釋、再表達(dá)。人們知道必須推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，但是對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化并不清晰。精細(xì)化治理的提出，則為人們提供了社會(huì)治理現(xiàn)代化的可行路徑：社會(huì)治理活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、人性化、信息化等等。概言之，就推進(jìn)社會(huì)治理實(shí)踐的進(jìn)步而言，社會(huì)治理精細(xì)化的提出是一個(gè)非常重要的歷史節(jié)點(diǎn)。

然而，如果我們關(guān)于社會(huì)治理精細(xì)化的討論僅限于微觀視野，那么關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的學(xué)理討論并不能夠充分自洽。因?yàn)檫@種微觀視野的精細(xì)化討論沒(méi)有回答更深層次的問(wèn)題：如果社會(huì)治理精細(xì)化是社會(huì)治理現(xiàn)代化的前提，那么社會(huì)治理精細(xì)化的前提又是什么？例如，精細(xì)化治理需要有適合的主體參與，這樣適合的主體如何出現(xiàn)？精細(xì)化治理要求有“技術(shù)”突破，如何確保 “技術(shù)”突破不被體制所阻止或湮沒(méi)？精細(xì)化治理要求“最后一公里”的傳導(dǎo)，如何確保從“最初一公里”開(kāi)始的傳導(dǎo)就是恰當(dāng)?shù)?？顯然，當(dāng)學(xué)理性反思的焦點(diǎn)從社會(huì)治理活動(dòng)的精細(xì)化本身轉(zhuǎn)向如何確保精細(xì)化能夠充分有效發(fā)揮功能時(shí)，微觀視野的討論就無(wú)能為力了。

二、 宏觀視野中社會(huì)治理精細(xì)化的實(shí)踐難題

微觀視野方法論的局限性，如果只是呈現(xiàn)在社會(huì)治理精細(xì)化的學(xué)術(shù)研究中，那么這種局限性所導(dǎo)致的消極影響也就僅限于學(xué)理層面。然而問(wèn)題并不是這樣的。社會(huì)治理精細(xì)化的學(xué)術(shù)討論的邏輯起點(diǎn)和邏輯終點(diǎn)都是社會(huì)治理精細(xì)化實(shí)踐，因此學(xué)術(shù)研究的微觀視野既來(lái)源于實(shí)踐又會(huì)引導(dǎo)實(shí)踐。而當(dāng)我們把目光轉(zhuǎn)向社會(huì)治理實(shí)踐時(shí)，就不難發(fā)現(xiàn)，微觀視野同樣呈現(xiàn)在社會(huì)治理精細(xì)化實(shí)踐中，并且恰恰是推進(jìn)了精細(xì)化實(shí)踐的微觀視野造成了一些無(wú)法解決的精細(xì)化實(shí)踐難題。

為了說(shuō)明這一觀點(diǎn)，筆者在此嘗試以社區(qū)治理精細(xì)化實(shí)踐為例證，因?yàn)樵诋?dāng)下社會(huì)治理精細(xì)化實(shí)踐中，社區(qū)治理精細(xì)化是推進(jìn)得較為成功的一個(gè)領(lǐng)域。例如，最早發(fā)端于北京的城市社區(qū)的“網(wǎng)格化”管理模式已經(jīng)在全國(guó)許多城市得到推廣；又如，上海市從2014年正式開(kāi)啟的 “社會(huì)協(xié)同創(chuàng)新社區(qū)治理”的社會(huì)治理精細(xì)化實(shí)踐，獲得了較好的社會(huì)評(píng)價(jià)，這一模式的主要內(nèi)容被總結(jié)為四個(gè)方面：社區(qū)治理主體多元化、社區(qū)治理目標(biāo)過(guò)程化、社區(qū)治理內(nèi)容多樣化、社區(qū)治理方式互動(dòng)化⑦；再如，由民政部提出的“三社（社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者）聯(lián)動(dòng)”的社區(qū)治理方式的創(chuàng)新活動(dòng)2015年已經(jīng)在全國(guó)開(kāi)始了試點(diǎn)工作，這一創(chuàng)新的基本思路是以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為牽引，以社區(qū)為平臺(tái)，以社會(huì)組織為載體，以社會(huì)工作者為骨干，以滿(mǎn)足居民需求為導(dǎo)向，通過(guò)社會(huì)組織引入專(zhuān)業(yè)資源和社會(huì)力量，通過(guò)提供專(zhuān)業(yè)化、有針對(duì)性的服務(wù)，把矛盾化解在社區(qū)，把多元服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)在社區(qū)。⑧這些社區(qū)治理領(lǐng)域的創(chuàng)新，大大提升了社區(qū)治理精細(xì)化水平。以北京為例，根據(jù)筆者所主持的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，目前北京城市基層社區(qū)治理已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了七化：規(guī)范化、體系化、組織化、便利化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)桿化。顯然，上述的實(shí)踐成就都是在微觀視野的方法論原則指導(dǎo)下取得的。但是在社區(qū)治理精細(xì)化取得進(jìn)步的同時(shí)，伴隨著出現(xiàn)了一些新的難題。根據(jù)對(duì)個(gè)別城市的研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理面臨著三個(gè)基本難題。第一個(gè)難題是社區(qū)治理行政化趨勢(shì)愈發(fā)強(qiáng)烈。為了推進(jìn)社區(qū)治理工作，在社區(qū)之上的街道一級(jí)和區(qū)一級(jí)政府內(nèi)部不斷擴(kuò)張與社區(qū)工作相關(guān)的職能部門(mén)，導(dǎo)致基層社區(qū)治理走向多頭管理。在多頭行政管理格局下，原本是自治組織的社區(qū)居民委員會(huì)逐漸出現(xiàn)職能異化甚至運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，一定程度上變成了政府本身在社區(qū)基層的職能機(jī)構(gòu)。第二個(gè)難題是社區(qū)基層干部工作負(fù)擔(dān)沉重、事務(wù)繁雜、權(quán)責(zé)不足。這一難題是第一個(gè)難題的必然結(jié)果：當(dāng)社區(qū)居民委員會(huì)變成了政府的職能機(jī)構(gòu)時(shí)，基層干部就不得不圍繞上級(jí)和上級(jí)的行政職能來(lái)開(kāi)展工作，應(yīng)付不同職能部門(mén)布置的行政任務(wù)成為居民委員會(huì)的工作常態(tài)。第三個(gè)難題是在社區(qū)基層行政體系之外的治理主體（社會(huì)組織、居民個(gè)人）經(jīng)?！叭眻?chǎng)”或處于“失語(yǔ)”狀態(tài)，導(dǎo)致不同特點(diǎn)不同類(lèi)型的社區(qū)存在治理“同構(gòu)”現(xiàn)象，基層社區(qū)治理模式單一僵化。雖然一些地方政府一直在推動(dòng)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)“政社”分離，但是在基層，社會(huì)組織自身的發(fā)育并不充分，那些能夠通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目獲得組織資源的社會(huì)組織或者是組織領(lǐng)袖和政府官員本身就有較為緊密的私人聯(lián)系，或者在申請(qǐng)項(xiàng)目和執(zhí)行項(xiàng)目過(guò)程中發(fā)展出這種私人聯(lián)系。社會(huì)組織和政府發(fā)生緊密聯(lián)系本身并不是壞事，但是在發(fā)生緊密聯(lián)系之后，社會(huì)組織往往形成對(duì)政府的高度依賴(lài)，成為行政依附型社會(huì)組織，最終喪失了獨(dú)立的社會(huì)治理主體資格。至于居民個(gè)人，盡管在一些社區(qū)中出現(xiàn)了居民積極參與社區(qū)治理、社區(qū)協(xié)商活動(dòng)的好的兆頭，但是從總體上看仍然缺乏參與社區(qū)治理的動(dòng)力和積極性。當(dāng)社會(huì)組織、居民個(gè)人都不能真正參與社區(qū)治理時(shí)，行政化的居民委員會(huì)等準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)不得不按照行政運(yùn)行邏輯擔(dān)起社區(qū)治理的重任，“同構(gòu)”“單一和僵化”就成為了必然結(jié)果。

這些難題如果不徹底解決，那么社區(qū)治理精細(xì)化已經(jīng)取得的成果將會(huì)失去意義：社區(qū)精細(xì)化治理的目標(biāo)是多元化、人性化治理，但是社區(qū)的精細(xì)化治理反而助長(zhǎng)了單一化和非人性化的成分。這就是秉持微觀視野方法論之下社會(huì)治理精細(xì)化的實(shí)踐危害。當(dāng)我們?cè)噲D著手解決上述難題以消解其實(shí)踐危害時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些微觀難題根本沒(méi)有從微觀層面加以解決的可能，因?yàn)樗羞@些微觀難題都是宏觀結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，更準(zhǔn)確地說(shuō)，是宏觀難題的副產(chǎn)品：社區(qū)行政化是上級(jí)政府權(quán)能擴(kuò)張的副產(chǎn)品，社區(qū)干部的工作繁重是行政命令繁雜的副產(chǎn)品，社區(qū)治理主體缺位是“全能型”政府的副產(chǎn)品。顯然，要解決社區(qū)治理精細(xì)化過(guò)程中的微觀難題，就必須首先解決超出社區(qū)范圍的那些宏觀難題。

從社區(qū)治理精細(xì)化實(shí)踐的討論中所得出的結(jié)論具有普適性。事實(shí)上，當(dāng)我們觀察民生領(lǐng)域的社會(huì)治理、社會(huì)矛盾調(diào)處、社會(huì)安全維護(hù)這些基本的社會(huì)治理領(lǐng)域時(shí)，都能夠發(fā)現(xiàn)與社區(qū)治理類(lèi)似的微觀難題，而這些微觀難題又無(wú)一例外地都是類(lèi)似的宏觀難題的副產(chǎn)品。至此，我們終于獲得了這樣鮮明的結(jié)論：社會(huì)治理精細(xì)化推進(jìn)的根本難題是宏觀領(lǐng)域而不是微觀領(lǐng)域。要從學(xué)理上梳理社會(huì)治理精細(xì)化的宏觀難題，就要先確立宏觀視野的研究方法論來(lái)替代微觀視野的研究方法論；要從實(shí)踐上解決社會(huì)治理精細(xì)化的宏觀難題，就要先確立宏觀視野的實(shí)踐方法論來(lái)替代微觀視野的實(shí)踐方法論。

類(lèi)似宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)以貨幣為焦點(diǎn)，社會(huì)治理精細(xì)化的宏觀視野也應(yīng)當(dāng)以社會(huì)治理的“貨幣”——公共權(quán)力為焦點(diǎn)。所謂宏觀視野，就是從社會(huì)治理領(lǐng)域中公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行和主體關(guān)系的維度來(lái)研究社會(huì)治理精細(xì)化、實(shí)踐社會(huì)治理精細(xì)化。

在宏觀視野中，公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)的實(shí)踐對(duì)應(yīng)物就是社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。因此，社會(huì)治理精細(xì)化的第一個(gè)宏觀難題是領(lǐng)導(dǎo)體制精細(xì)化。目前在國(guó)家層面，作為國(guó)家治理重要組成部分的社會(huì)治理缺乏全國(guó)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，中央政府層面的社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)體系是一個(gè)各政府部門(mén)分治的圖景，各個(gè)政府部門(mén)對(duì)于本部門(mén)的職權(quán)關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了對(duì)部門(mén)之間相互合作的關(guān)注。而在省級(jí)層面，各?。▍^(qū)、市）的社會(huì)治理也都缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。有的?。▍^(qū)、市）建立了統(tǒng)籌部門(mén)，但是基本上是形式化統(tǒng)籌而缺乏精細(xì)化的統(tǒng)籌功能。例如，北京市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組是北京市社會(huì)領(lǐng)域目前最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人為北京市最高領(lǐng)導(dǎo)人，其成員則名義上涵蓋了47個(gè)部門(mén)。該領(lǐng)導(dǎo)小組的功能主要是決策的綜合協(xié)調(diào)。在47個(gè)部門(mén)中，社工委、社會(huì)辦和民政局是行使社會(huì)領(lǐng)域管理職能的專(zhuān)職部門(mén)，其他部門(mén)是職能交叉部門(mén)。在決策流程中，社工委、市社會(huì)辦是領(lǐng)導(dǎo)小組的決策操盤(pán)手，而其他部門(mén)則是參與領(lǐng)導(dǎo)小組決策協(xié)調(diào)并負(fù)責(zé)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)做出的決策。另一方面，在市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)分工中，有副書(shū)記和副市長(zhǎng)分管社會(huì)建設(shè)工作，副書(shū)記是社工委的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，副市長(zhǎng)是社會(huì)辦的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。這樣，作為決策操盤(pán)手的社工委、社會(huì)辦在進(jìn)行全市社會(huì)領(lǐng)域事項(xiàng)決策操盤(pán)過(guò)程中，當(dāng)以社工委名義工作時(shí)，副書(shū)記是決策操盤(pán)階段的最高決策人；當(dāng)以社會(huì)辦名義工作時(shí)，副市長(zhǎng)是決策操盤(pán)階段的最高決策人。這類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)發(fā)展到最后都會(huì)出現(xiàn)“以黨代政，以政辦社”的結(jié)果。

在宏觀視野中，公共權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐對(duì)應(yīng)物就是社會(huì)治理機(jī)制。因此，社會(huì)治理精細(xì)化的第二個(gè)宏觀難題就是社會(huì)治理機(jī)制的精細(xì)化。從全國(guó)范圍看，社會(huì)治理機(jī)制呈現(xiàn)碎片化和同構(gòu)性共存的特點(diǎn)。所謂碎片化是指不同領(lǐng)域、不同層級(jí)的治理機(jī)制“自成一體”，缺乏合作協(xié)調(diào)性。所謂同構(gòu)性是指各級(jí)政府在社會(huì)治理的過(guò)程中試圖把所有公共問(wèn)題都納入政府公共管理范疇，形成了以公共權(quán)力為驅(qū)動(dòng)，公權(quán)機(jī)構(gòu)為主體的封閉性“公權(quán)”治理結(jié)構(gòu)。社會(huì)治理機(jī)制的同構(gòu)性帶來(lái)了一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一是公共問(wèn)題復(fù)雜化。單一的“公權(quán)”治理機(jī)制下，政府有可能將并不適合公共權(quán)力介入的問(wèn)題也納入公共治理范疇，從而使這些公共問(wèn)題中原本平等的主體間關(guān)系被打破，導(dǎo)致主體之間相互博弈和相互猜忌，治理的難度反而更大，使得這類(lèi)公共問(wèn)題的可治性難以實(shí)現(xiàn)。二是侵蝕政府的治理合法性。公權(quán)在治理某些社會(huì)公共問(wèn)題中，具有單向度、強(qiáng)制性和高效率的特征，這也是各級(jí)政府對(duì)“公權(quán)”治理機(jī)制迷戀的重要原因之一。但是在“公權(quán)”治理機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)治理通常外在地表現(xiàn)為一種自上而下的“權(quán)力流動(dòng)”，這種“權(quán)力流動(dòng)”很容易壓抑民主，使公共問(wèn)題所涉主體的各自真實(shí)訴求難以得到充分的表達(dá)；政府基于公共問(wèn)題迅速解決的需要，往往也會(huì)罔顧利益主體的訴求，這就會(huì)帶來(lái)公眾對(duì)“公權(quán)”治理機(jī)制下社會(huì)治理的反感和不滿(mǎn)。三是財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。在“公權(quán)”治理機(jī)制下，各級(jí)政府事必躬親，管了過(guò)多管不好也不該管的公共問(wèn)題，政府不得不支付高額成本：既需要花費(fèi)巨大的財(cái)力資源，也需要投入大量的人力資源。

在宏觀視野中，公共權(quán)力主體關(guān)系的實(shí)踐對(duì)應(yīng)物就是社會(huì)治理的多元主體關(guān)系。因此，社會(huì)治理精細(xì)化的第三個(gè)宏觀難題就是社會(huì)治理多元主體關(guān)系的精細(xì)化。從全國(guó)范圍看，多元主體關(guān)系發(fā)育很不成熟，主要存在兩大問(wèn)題。一是主體關(guān)系呈現(xiàn)的核心—邊緣結(jié)構(gòu)。如果將各級(jí)黨委、各級(jí)政府及各部門(mén)、社會(huì)組織、社區(qū)組織看成獨(dú)立的主體，無(wú)論是社會(huì)治理的決策、社會(huì)治理活動(dòng)的實(shí)施，還是社會(huì)治理活動(dòng)的監(jiān)督評(píng)估，各級(jí)黨委和政府力量始終處于核心地位，而社會(huì)組織、基層社區(qū)組織和公民個(gè)人總是處于邊緣地位。二是主體的功能關(guān)系發(fā)育不充分。從功能角度而言，社會(huì)治理主體應(yīng)當(dāng)包括決策主體、實(shí)施主體、參與主體、監(jiān)督主體、評(píng)估主體這五個(gè)功能類(lèi)別。但是從全國(guó)范圍看，至今沒(méi)有任何領(lǐng)域或任何地區(qū)在社會(huì)治理領(lǐng)域形成規(guī)范化的主體關(guān)系機(jī)制，主體功能缺位、錯(cuò)位、越位狀況較為普遍。這和經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域形成了強(qiáng)烈反差。

三、難題的解決：宏觀領(lǐng)域的社會(huì)治理精細(xì)化

社會(huì)治理精細(xì)化的微觀難題的解決依賴(lài)于宏觀難題的解決，宏觀難題的解決又必須通過(guò)社會(huì)治理精細(xì)化來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，面對(duì)社會(huì)治理精細(xì)化的三大宏觀難題，當(dāng)務(wù)之急是要以規(guī)范化、科學(xué)化、人性化為基本目標(biāo)整體推進(jìn)宏觀領(lǐng)域的社會(huì)治理精細(xì)化實(shí)踐。

首先，推進(jìn)社會(huì)治理領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的精細(xì)化實(shí)踐。領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的精細(xì)化目標(biāo)就是將“以黨代政、以政辦社”的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為“以黨領(lǐng)政，以政引社”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)精細(xì)化進(jìn)程應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)層面。第一個(gè)層面是以規(guī)范化為導(dǎo)向推進(jìn)黨政關(guān)系的精細(xì)化?，F(xiàn)代政治的基本邏輯之一是“職權(quán)法定”，規(guī)范社會(huì)治理領(lǐng)域中的黨政關(guān)系也必須遵循這一邏輯。在依憲治國(guó)的理念下，明確“黨”與“政”各自的職能范圍，確定二者的權(quán)力關(guān)系，并使之法制化。執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)主動(dòng)減少以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式頒布社會(huì)治理領(lǐng)域的政策主張，合理有序地把執(zhí)政黨的政策理念依照法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)檎?。要逐步減少各級(jí)黨委在社會(huì)治理活動(dòng)中對(duì)政府的直接命令，盡可能確保執(zhí)政黨的方針、政策和工作部署通過(guò)政府中的各級(jí)黨組和擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員干部來(lái)貫徹執(zhí)行。第二個(gè)層面是以科學(xué)化為導(dǎo)向推進(jìn)政府功能的“無(wú)縫化”銜接。通過(guò)成立社會(huì)治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（或議事機(jī)構(gòu)）建立社會(huì)治理主責(zé)部門(mén)，系統(tǒng)推進(jìn)社會(huì)治理領(lǐng)域相關(guān)政府部門(mén)的工作協(xié)調(diào)、政策協(xié)調(diào)和制度協(xié)調(diào)，系統(tǒng)區(qū)分各級(jí)政府的社會(huì)治理的職責(zé)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)推進(jìn)各級(jí)政府從“越位點(diǎn)”退出，把“缺位點(diǎn)”補(bǔ)好，包括減少、簡(jiǎn)化社會(huì)領(lǐng)域各項(xiàng)行政審批，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)激發(fā)社會(huì)、市場(chǎng)的創(chuàng)造活力和動(dòng)力，為人民群眾提供精細(xì)化的社會(huì)服務(wù)。第三個(gè)層面，是以人性化為導(dǎo)向推進(jìn)公共服務(wù)的精細(xì)化實(shí)踐。公共服務(wù)精細(xì)化的具體目標(biāo)就是政府要從無(wú)所不包的“保姆”式公共服務(wù)供給者轉(zhuǎn)化為提供有限精準(zhǔn)公共服務(wù)的“管家”式公共服務(wù)供給者。

其次，推進(jìn)宏觀社會(huì)治理機(jī)制的精細(xì)化實(shí)踐。宏觀社會(huì)治理機(jī)制精細(xì)化的目標(biāo)是消除治理機(jī)制的碎片化和同構(gòu)性，在全國(guó)范圍內(nèi)建立以善治為導(dǎo)向的、統(tǒng)合協(xié)調(diào)的社會(huì)治理機(jī)制綜合體。依據(jù)善治的基本要求，這一機(jī)制綜合體應(yīng)當(dāng)包括十個(gè)基本方面：社會(huì)治理政府主導(dǎo)機(jī)制，政府通過(guò)營(yíng)造法律環(huán)境、提供制度安排、政策輸出三種方式保障多元主體的協(xié)同治理；社會(huì)治理委托—代理機(jī)制，政府通過(guò)精細(xì)化地購(gòu)買(mǎi)服務(wù)委托社會(huì)組織代理部分社會(huì)領(lǐng)域事務(wù)；社會(huì)治理責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，社會(huì)治理各主體應(yīng)當(dāng)建立有限責(zé)任主體合理分擔(dān)的有限責(zé)任機(jī)制，即各主體一起履行政府的部分職能并同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；社會(huì)治理合作動(dòng)力機(jī)制，建立精細(xì)化的激勵(lì)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)激發(fā)政府以外的社會(huì)治理主體的源源不絕的合作動(dòng)力；社會(huì)治理運(yùn)行保障機(jī)制，政府通過(guò)精細(xì)化的財(cái)政政策和資金管理政策為政府以外的社會(huì)治理主體提供可持續(xù)的社會(huì)化的資金保障；社會(huì)治理平等協(xié)商機(jī)制，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的程序確保各個(gè)主體關(guān)系的確立過(guò)程中和各個(gè)主體治理社會(huì)公共事務(wù)的具體過(guò)程中獲得平等對(duì)話機(jī)會(huì)；集體行動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)治理各主體在某些公共問(wèn)題上采取集體行動(dòng)以獲得更好的解決方案；利益平衡機(jī)制，既要實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益與協(xié)同主體自身利益的平衡，又要實(shí)現(xiàn)各個(gè)主體之間的利益平衡；信息共享機(jī)制，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立社會(huì)治理綜合信息平臺(tái)、社會(huì)公眾訴求信息管理平臺(tái)、公共危機(jī)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)管理平臺(tái)來(lái)及時(shí)為其他治理主體提供相關(guān)信息；監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，通過(guò)建立科學(xué)的評(píng)估體系，客觀中立監(jiān)督評(píng)估社會(huì)治理績(jī)效。

　　最后，推進(jìn)社會(huì)治理主體關(guān)系宏觀精細(xì)化實(shí)踐。主體關(guān)系的宏觀精細(xì)化目標(biāo)是建立功能分化、地位平等的社會(huì)治理多元主體結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)基本特征。第一個(gè)基本特征是協(xié)同化組織網(wǎng)絡(luò)。推進(jìn)社會(huì)治理多元主體間建立多邊互動(dòng)的組織網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)這一網(wǎng)絡(luò)將社會(huì)治理過(guò)程中的人、財(cái)、物等硬件資源和信息、技術(shù)等軟件資源，在組織網(wǎng)絡(luò)內(nèi)進(jìn)行合理、系統(tǒng)的整合，以確保在社會(huì)治理過(guò)程中，各個(gè)社會(huì)治理主體能夠有效開(kāi)展多邊互動(dòng)，使社會(huì)治理從單向或雙向活動(dòng)發(fā)展為多元、多向、多重互動(dòng)活動(dòng)。同時(shí)要通過(guò)精細(xì)化設(shè)計(jì)，確保這一網(wǎng)絡(luò)中每一個(gè)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)都能充分發(fā)揮各自的功能，使社會(huì)各治理主體隨時(shí)都能受到其他社會(huì)治理主體的支持和保障。第二個(gè)基本特征是協(xié)同化的工作制度。通過(guò)強(qiáng)化各個(gè)社會(huì)治理主體之間工作制度的相互銜接和相互呼應(yīng)，提高社會(huì)治理效應(yīng)。社會(huì)治理主體之間要通過(guò)精細(xì)化的公開(kāi)制度、聽(tīng)證制度、問(wèn)責(zé)制度、調(diào)解制度、常規(guī)聯(lián)系制度等形成功能整合、共同合作、相互監(jiān)督的社會(huì)治理活動(dòng)模式。第三個(gè)基本特征是協(xié)同化的技術(shù)平臺(tái)。信息技術(shù)是社會(huì)治理精細(xì)化的重要支撐。要實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同共治，就要建立社會(huì)治理大信息系統(tǒng)，對(duì)不同的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行銜接整合，通過(guò)在不同主體間和主體內(nèi)建立整合的信息交流和匯報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全方位的宏觀信息共享。國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)門(mén)化的社會(huì)治理信息協(xié)同大平臺(tái)，并以平臺(tái)為基礎(chǔ)構(gòu)筑多元主體之間宏觀化的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的鏈條，幫助各個(gè)治理主體根據(jù)自己的需求及時(shí)獲取信息，鼓勵(lì)治理主體及時(shí)上報(bào)、上傳相關(guān)信息。